Introducción:
En la Comisión Ciudadana para la Auditoría Integral del Crédito Público revisamos el Informe de Auditoría (OC-25-39) a la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF), publicado por la Oficina de la Contralora (OC) en torno a ocho emisiones de bonos del gobierno de Puerto Rico. Como producto de tal revisión, compartimos los siguientes comentarios críticos sobre esta auditoría. En resumen, la auditoría de la OC nos parece que se llevó a cabo sumamente tarde, que es inconsistente en la revisión de documentos y que no toma en consideración los argumentos legales que se han levantado impugnando la legalidad de porciones significativas de la deuda pública de Puerto Rico.
El informe de la OC trata de una auditoría de cumplimiento que le hicieron a la AAFAF y está disponible para el público en general en este enlace. Según el informe, la OC pronto publicará un segundo informe sobre el uso que el gobierno dio a los fondos producto de las emisiones de bonos evaluadas.
Esta es la primera auditoría sobre la deuda pública que realiza la OC después de más de 8 años de la aprobación de PROMESA, 9 años desde que se aprobó la Ley 97 del 2015 que ordenó realizar una auditoría integral del crédito público y más de 10 años desde que se realizó la última emisión de bonos del gobierno central. En la Comisión nos cuestionamos por qué la OC no hizo esta auditoría mucho antes y si sólo es resultado de los proyectos de ley radicados durante los pasados años solicitando una auditoría de la deuda pública.
Una auditoría de cumplimiento certifica al público si la deuda sujeta a la auditoría cumple con los requisitos jurídicos aplicables, incluyendo la autoridad legal para emitir esa deuda, los requisitos de divulgación inicial y continua de información financiera o legal relevante, las salvaguardas contra posibles conflictos de interés y las restricciones relativas al uso autorizado del dinero tomado a préstamo, entre otros. Estas auditorías deben identificar quiénes (ej. bancos, gobierno, tanto nacional como federal, abogados, auditores) tienen el deber de cumplir con cuáles requisitos jurídicos y evalúan si los están cumpliendo.
A pesar de ser una auditoría de cumplimiento, del informe se desprende que la OC revisó de manera inconsistente uno de los grupos de documentos más importantes para saber si el gobierno cumplió con todas las regulaciones, a saber, los trust agreements o resoluciones que rigen los bonos. Esta omisión conllevó a que no se hicieran preguntas importantes como “¿las emisiones de bonos cumplieron con los términos convenidos por el emisor, en particular, con el límite de deuda establecido?”. El uso de estos documentos como criterio de cumplimiento parece ser inconsistente. Por ejemplo, los mencionan para la Autoridad de Carreteras y Transportación (ACT), pero no los mencionan para la Autoridad de Energía Eléctrica (AEE).
Sobre la metodología de análisis:
El criterio de selección, según el informe: “Determinamos las entidades gubernamentales a ser evaluadas considerando la materialidad en cuanto al importe y el uso de los fondos, el riesgo de las transacciones con relación a la susceptibilidad de los fondos identificados como fuente de repago y si hubo un impago.”
Periodo de estudio de la auditoría: “La auditoría cubrió del 1 de enero de 2017 al 30 de junio de 2023. En estos aspectos se examinaron transacciones de fechas anteriores relacionadas con ocho emisiones de bonos por $13,806,029,253 realizadas del 6 de marzo de 2007 al 17 de marzo de 2014, de igual cantidad de entidades.”
La auditoría no encontró violaciones de ley: “Las pruebas efectuadas y la evidencia en nuestro poder revelaron que la aprobación de las emisiones de bonos y el establecimiento de las fuentes de repago objeto de este Informe se realizaron, en todos los aspectos significativos, de acuerdo con la ley y la reglamentación aplicables; excepto por los resultados y el comentario especial incluidos en este Informe.”
La auditoría de la OC examinó las siguientes ocho emisiones de bonos:
Autoridad de Carreteras y Transportación (ACT) - Highway Revenue Bonds Series M; Transportation Revenue Refunding Bonds Series N; Highway Revenue Bonds Series CC (6 de marzo de 2007) - $2,184,860,553: https://emma.msrb.org/MD452964.pdf
Autoridad de Edificios Públicos (AEP) - Government Facilities Revenue Bonds Series S (24 de agosto de 2011) - $303,945,000: https://emma.msrb.org/EP822208.pdf
Autoridad de Energía Eléctrica (AEE) - Power Revenue Bonds, Series XX (7 de abril de 2010) - $822,210,000:
Autoridad para el Financiamiento de la Infraestructura (AFI) - Revenue Bonds (Ports Authority Project) Series 2011 A, B y C (28 de diciembre de 2011) - $669,215,000:
Banco Gubernamental de Fomento (BGF) - Senior Notes 2011 Series H y I (28 de diciembre de 2011 y 12 de enero de 2012) - $1,796,980,000:
Corporación del Fondo de Interés Apremiante (COFINA) - Sales Tax Revenue Bonds, First Subordinate Series 2009A (18 de junio de 2009) - $4,118,153,700: https://emma.msrb.org/EA571322.pdf
Corporación para el Financiamiento Público (CFP) - Commonwealth Appropriation Bonds Series 2012A (28 de junio de 2012) - $410,665,000: https://emma.msrb.org/ER871036.pdf
Estado Libre Asociado (Gobierno Central) - General Obligation Bonds of 2014 Series A (17 de marzo de 2014) - $3,500,000,000:
Deuda del ELA y el límite constitucional: En las páginas 17-18 se hace un análisis sobre el límite constitucional de la deuda en el contexto de la emisión de bonos de obligación general de 2014 (los bonos que el gobierno emitió cuando las casas acreditadoras ya habían degradado el crédito público a nivel chatarra). El límite constitucional de la deuda está establecido en la Sección 2, Artículo VI de la Constitución del ELA. Dicha cláusula determina que la deuda del ELA no puede sobrepasar el 15% del promedio de las rentas o ingresos anuales obtenidos por el gobierno durante los dos años anteriores a la emisión de deuda. Este límite constitucional fue clave en impugnaciones que se dieron en el proceso de quiebra del gobierno.
El análisis de la OC no toma en consideración la impugnación radicada en el tribunal federal por la Junta de Control Fiscal y por el Comité de Acreedores No Asegurados en el contexto de la reestructuración de la deuda del gobierno central. El argumento principal de esa impugnación es que la Autoridad de Edificios Públicos (AEP), en materia financiera e independencia fiscal, era en la práctica una falsa, cuya deuda debe ser contabilizada en el margen prestatario dado que la fuente de repago de sus bonos son las rentas que el propio gobierno central le pagaba a la AEP con asignaciones del Fondo General. Estas rentas también disfrutan de una garantía constitucional. Por lo tanto, la deuda de la AEP es, en efecto, respaldada por las mismas fuentes de repago y crédito del ELA. En ese sentido, el margen prestatario establecido en la Constitución posiblemente fue violado desde el 2012.
La OC tampoco tomó en consideración el hecho de que el pago para terminar con los swaps también estaba respaldado por el crédito del ELA, como lo menciona la demanda que la Junta radicó contra los bancos suscriptores (underwriters) que participaron de las emisiones posiblemente ilegales. Los swaps son instrumentos financieros en donde las partes intercambian intereses, de tal forma que se transfiere el riesgo de las fluctuaciones de las tasas de interés entre el emisor de la deuda y sus acreedores. Dicha demanda estipuló: “The Swap Termination Fees owed to interest rate exchange counterparties were obligations backed by the full faith, credit, and taxing power of the Commonwealth. Nonetheless, Puerto Rico excluded the Swap Termination Fees from its Debt Service Limit calculation.”
La auditoría de la OC está basada en la información provista por el propio gobierno y en los estados financieros auditados del ELA, pero nada de esto se iba a reflejar en ellos pues se trata de argumentos legales que cuestionan, precisamente, las cifras oficiales tal como las estaban contabilizando.
Corporación para el Financiamiento Público (CFP): El informe destaca que en 2015 el gobierno de Puerto Rico violó la Ley 164 de 2001 al no asignar los fondos necesarios para pagar los bonos de la CFP, incluyendo los bonos de la Serie A de 2012. Esto hace referencia al primer impago que hubo en agosto de 2015, cuando la CFP no le pagó a sus bonistas. La OC está aquí afirmando lo que es bastante obvio.
Nos parece importante resaltar que la deuda de la CFP fue considerada como “deuda extraconstitucional”, esto es, deuda que no tenía la garantía del crédito del ELA, aún cuando la fuente de repago dependía también de asignaciones de fondos del Fondo General que aprobaba la Asamblea Legislativa. La CFP era una subsidiaria del BGF, creada por resolución de su Junta de Directores en 1984. Las emisiones de bonos de la CFP fueron utilizadas para comprarle al BGF las deudas que las distintas agencias y corporaciones públicas tenían con el banco (producto de las líneas de crédito). La legalidad de esta deuda siempre fue sospechosa pues, aunque no se estaba contando para el margen prestatario del ELA, su repago provenía también del Fondo General, dado que la CFP no generaba ingresos propios. Los tribunales de Puerto Rico nunca pasaron juicio en torno a la constitucionalidad de esta deuda.
Autoridad de Edificios Públicos (AEP): El informe de la OC reconoce que la AEP tuvo serios problemas con sus finanzas mucho antes de la crisis de deuda: “Para los años fiscales 2001-02, del 2009-10 al 2012-13, 2015-16 y 2017-18, la AEP no tuvo los ingresos requeridos por $1,290,743,728 para el pago del servicio de la deuda, por lo que tuvo que incurrir en obligaciones adicionales. [...] La AEP tuvo pérdidas operacionales por $769,306,536, para los años fiscales 1999-00, 2003-04, 2004-05, 2010-11, 2012-13, 2015-16 y del 2017-18 al 2019-20, según se detalla por año fiscal.”
Autoridad de Carreteras y Transportación (ACT): Al igual que con la AEP, esta sección llama la atención porque demuestra que la ACT tenía serios problemas financieros mucho antes de la crisis. Por ejemplo: “En los años fiscales 2001-02, 2002-03, 2005-06, del 2007-08 al 2012-13 y del 2014-15 al 2016-17, los ingresos por $4,146,497,225, identificados como fuente de repago, fueron menos de lo requerido para el pago de las deudas por $8,035,653,148.”
Aunque el informe de la OC destaca los graves problemas financieros de dicha corporación pública, no menciona si la ACT cumplió o no con el límite de deuda que está en la Resolución 68-18 de 1968 y en la Resolución 98-06 de 1998, resoluciones que rigen los bonos de la ACT. Esta omisión se hizo a pesar de que ambos documentos aparecen como criterios de evaluación para ver si hubo cumplimiento con todas las regulaciones. Además, en el official statement que revisaron está incluida una tabla, Historical Revenues and Debt Service Coverage, que muestra cifras sobre ese límite. Si el propio informe reconoce que la ACT tuvo desde el 2002 serios problemas fiscales, ¿por qué no hicieron mención del límite de deuda establecido en las resoluciones que rigen los bonos, para ver si fue cumplido o no?
Corporación del Fondo de Interés Apremiante (COFINA): La emisión que revisaron, la Serie A 2009 de bonos subordinados, es la emisión de bonos más grande en la historia de Puerto Rico, $4.1 mil millones. Al igual que con la AEP y la ACT, el informe señala que COFINA no generó los ingresos suficientes para el servicio de su deuda, incluyendo el año fiscal 2008, esto es, básicamente el primer año de existencia de COFINA: “Durante los años fiscales del 2007-08 al 2009-10, del 2011-12 al 2013-14, y 2018-19; COFINA no tuvo ingresos suficientes provenientes del IVU por $1,650,454,076 para el pago de la deuda. En dichos años fiscales, COFINA tuvo ingresos por $3,264,435,497, mientras el servicio de la deuda fue por $4,914,889,573.”
Respecto a la constitucionalidad de COFINA, el informe dice lo siguiente: “A base del estado de derecho se concluye que, aunque la imposición del IVU es parte de los poderes de imponer contribuciones del ELA, COFINA no es considerado parte del margen prestatario del ELA de 15 %, establecido en la Constitución. Esto, debido a que COFINA no es una obligación directa que compromete la buena fe, el crédito y el poder de imponer contribuciones del ELA. Este estado de derecho permite que no toda contribución impuesta llegue al Fondo General. Incluso, permite que se utilice para otros propósitos, ya sea de entidades públicas que no estén relacionadas con el pago de obligaciones directas que comprometan el crédito del ELA.”
El informe no elabora más sobre este asunto tan crucial. ¿Puede el ELA pignorar una parte de sus recaudos para pagar los bonos de COFINA en detrimento de los bonos de obligación general? El informe de esta Comisión publicado en 2019, ‘COFINA, Deuda Ilegal e Ilegítima’, resume los argumentos legales y las evidencias presentadas en el tribunal federal en torno a la constitucionalidad de la deuda de COFINA. De dicho informe: “De hecho, en los meses previos a la primera emisión de bonos de COFINA, Sidley Austin se negó a emitir una opinión legal, requerida por los underwriters, avalando la constitucionalidad del esquema y, además, propuso que se incluyera una oración en las advertencias legales de la declaración oficial de la emisión a los efectos de que no existía garantía de que, enfrentado a una controversia al respecto, el Tribunal Supremo de Puerto Rico avalaría que las partidas del IVU ‘reservadas’ para COFINA no serían recursos disponibles para el pago de deuda a los bonistas de obligaciones generales.” El informe de la OC no menciona esto, ni hace mención de las declaraciones integradas en el official statement de la emisión de bonos que auditaron: “The Supreme Court of Puerto Rico has not addressed the constitutional issues covered in the 2009 Opinion and the 2007 Opinion and could reach a different conclusion.”
Banco Gubernamental de Fomento (BGF): El BGF fue de 1945 a 2016 el agente fiscal y asesor financiero oficial del gobierno de Puerto Rico y de sus corporaciones públicas. Esto quiere decir que todas las emisiones de bonos requerían de la aprobación de la junta de directores del BGF. Además, el BGF fungió como prestamista del gobierno, extendiendo líneas de crédito a aquellas agencias y corporaciones públicas que necesitaban respaldo financiero. Esta sección menciona las pérdidas que representaron los préstamos hechos a las agencias públicas, pues gran número de ellas nunca fueron repagadas. El informe de la OC no menciona que estas líneas de crédito eran parte de la llamada “deuda extraconstitucional”, una posible falsa jurídica pues su fuente de repago dependía de asignaciones de fondos provenientes del Fondo General. En ese sentido, la legalidad de este esquema de financiamiento también estaba sobre una base nebulosa.
Autoridad de Energía Eléctrica (AEE): Nos llama la atención este comentario: “Según el estado financiero auditado disponible a la fecha de la emisión, la AEE tenía un índice de endeudamiento con respecto a sus activos de 100 %. Durante los años fiscales del 2009-10 al 2019-20, el índice de endeudamiento fluctuó entre 99 y 197 %. Durante los años fiscales del 2010-11 al 2019-20, las deudas de la AEE excedían sus activos,...”. Nos parece interesante porque siendo una auditoría de cumplimiento midieron el nivel de endeudamiento de la AEE, pero hicieron caso omiso al límite de deuda establecido en el Trust Agreement de la corporación. El Trust Agreement (Acuerdo de Fideicomiso) es el contrato que la AEE firmó para viabilizar sus emisiones de bonos. Dicho contrato contiene una serie de estipulaciones, entre ellas un límite de deuda, que la AEE debió cumplir.
La Comisión creada por la Ley 97 del 2015 en su informe preauditoría y esta Comisión Ciudadana hemos revisado los estados financieros auditados y los official statements de los bonos de la AEE. De esta manera vimos cómo la alta gerencia de la AEE estaba inflando las cifras de los ingresos netos al no descartar como ingresos los subsidios que por ley tenían que otorgar, dando base a una imagen falsa de liquidez para poder presentar una realidad financiera más sólida y seguir pidiendo prestado sin capacidad real de pago. En la propia emisión de bonos que analiza la OC, en su official statement, aparece la cuestión de los subsidios. Sin embargo, la OC tampoco hace mención alguna sobre estos problemas básicos de transparencia y veracidad en la publicación de los estados financieros de la corporación pública que lleva años en quiebra.
Autoridad para el Financiamiento de la Infraestructura (AFI): Aquí auditaron una emisión de bonos de la AFI que se realizó para respaldar las operaciones de la Autoridad de los Puertos. Resalta que, para la auditoría de esta emisión, utilizaron como criterio el Assistance Agreement entre la AFI y la Autoridad de los Puertos y el Loan and Trust Agreement firmado para hacer viable la emisión. De las ocho emisiones auditadas, es el único caso en el que integran al análisis contratos. Uno se pregunta entonces porqué no hicieron lo mismo con el Trust Agreement de la AEE. No hay consistencia en la selección de los documentos.
El informe también detalla el terrible estado en el que se encontraba la Autoridad de los Puertos: “Llama la atención que la Autoridad de los Puertos tuvo pérdidas operacionales durante nueve años consecutivos antes de la emisión (2002-03 al 2008-09) y por siete años consecutivos luego de esta (2010-11 al 2018-19) por $675,911,277.”
Conclusión:
Ocho (8) años más tarde, este informe de la Oficina de la Contralora deja sin respuesta las más importantes preguntas sobre la deuda pública, confirmando que son pocos o ninguno los controles que existen para evitar que todo esto vuelva a ocurrir.
Aunque el informe de auditoría destaca los graves problemas financieros de muchas corporaciones públicas, no responsabiliza, ni contesta, la pregunta más importante sobre el incumplimiento de todas estas agencias con su deber legal de mantener un límite de deuda a base de sus ingresos que ya tenían impuestos en sus normas internas como los “trust agreements” o resoluciones de sus juntas de gobierno.
Al igual que con la AEP y la ACT, el informe señala que COFINA tampoco generó los ingresos suficientes para el servicio de su deuda, incluyendo el año fiscal 2008, esto es, básicamente el primer año su existencia, confirmando que en lugar de una solución, esta entidad y el IVU solo provocaron un mayor endeudamiento para el país, encareciendo el costo de vida para el pueblo.
Aún siendo una supuesta auditoría de cumplimiento, esta es inconsistente en el uso del marco legal aplicable y da por cierto los datos oficiales en estados financieros que su veracidad ha sido cuestionada hasta en los mismos procesos de quiebra bajo PROMESA.
Es cuanto menos superficial el análisis que hace de las emisiones de la AEE, cuando no hace mención alguna del límite de deuda ya establecido y cómo durante años la AEE reportó como ingresos dinero que nunca entró a sus arcas por medio de distintos subsidios, señalamiento básico en la publicación de los Estados Financieros de la corporación pública que lleva años en quiebra.
Finalmente, la conclusión de que la deuda de Puerto Rico es constitucional, se hace sin mucha explicación, dando por ciertos los datos oficiales y sin tomar en consideración todo el litigio que se ha generado en el Tribunal Federal sobre las emisiones que se debieron considerar en ese análisis sobre el límite constitucional de la deuda, dejando así preguntas cruciales sin contestar y que nos podrían dar mejores herramientas para evitar otra quiebra.
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